طی قرن اخیر، نظام حقوقی حق شرط متحول شده بهطوری که میتوان از دو نظام سنتی و معاصر یاد کرد:
۱-۳: نظام سنتی: پذیرش به اتفاق آرا
در آن نظام، حق شرط درصورتی قابل قبول بود که تمام امضا کنندگان معاهده با آن موافق بودند. دولت شرط کننده نمیتوانست به یک معاهده ملحق شود مگر پس از کسب موافقت تمامی طرفهای معاهده.
قبل از جنگ جهانی اول، قاعده سنتی حاکم بر حق شرط این بود که حق شرط درصورتی معتبر است که معاهده مربوطه آن را اجازه میداد و تمامی طرفهای معاهده آن را قبول میکردند. این نظریه مبتنی بر عقیده حفظ تمامیت مطلق و تجزیهناپذیری عهدنامه است.
در معاهدات قرن نوزدهم، موافقت سایر دولتهای مذاکره کننده، نسبت به ایجاد حق شرط بهطور ویژهای در یک صورت مجلس یا پروتکل که از سوی کلیه امضا کنندگان تنظیم و امضا میشد، ثبت میشد. در سایر موارد هدف از ثبت حق شرط این بود که سایر امضاکنندگان از حق شرط آگاه شده، بهطور ضمنی آن را پذیرفته اند.^[۲۵]
خلاصه اینکه قبل از ایجاد جامعه ملل، پذیرش حق شرط نسبت به معاهده چندجانبه یا همهجانبه، به وسیله همه دولتهای امضا کننده، یک قاعده عرفی مسلم حقوق بینالملل بهشمار میآمد. اگر پذیرش به اتفاق آرای طرفهای معاهده صورت نمیگرفت، دولت شرط کننده راه دیگری جز پس گرفتن شرط یا خودداری از عضویت در معاهده را نداشت.
در دورۀ جامعۀ ملل (۱۹۴۶-۱۹۲۰)، طرز عمل در مورد معاهدات چند جانبه یک ناهماهنگی را نشان میدهد. دبیرخانه جامعه ملل به عنوان یک امانتدار معاهداتی که تحت نظر جامعه ملل منعقد شده بود تابع «تمامیت مطلق» معاهدات بود.
در مقابل، اعضای «اتحادیه پان امریکن» که بعدا به «سازمان کشورهایی آمریکایی» تغییر نام داد، یک نظام حقوقی قابل انعطاف را برگزید بهطوری که دولت شرط کننده اجازه داشت با دولتهایی که با شرط مزبور مخالفتی نداشتند، طرف معامله قرار گیرد. این نظام حقوقی که از سال ۱۹۳۲ اتخاذ شد عمومیت معاهدات را در ازای کاهش تعهدات توسعه بخشید.^[۲۶]
۲-۳: نظام حقوقی معاصر در مورد حق شرط:
در چهارچوب سازمان ملل متحد، نظام پیشین مورد سؤال واقع شد و تعداد بیشماری از دولتها ازجمله اتحاد جماهیر شوروی نسبت به قاعدۀ پذیرش همگانی معترض بودند. دولت نامبرده با دفاع از نظریه حق حاکمه هر دولت برای استفاده از حق شرط در معاهدات همهجانبه، قابل قبول بودن حق شرط را منوط به کسب موافقت همه اعضای یک معاهده نمیدانست.

دیوان بین المللی دادگستری در رأی مشورتی خود در سال ۱۹۵۱ دربارۀ توسل به حق شرط برای «کنوانسیون منع کشتار دستهجمعی» (Genocide, 1948) اعلام داشت که در عهدنامهای همچون عهدنامۀ منع کشتار دستهجمعی که با اکثریت آرا تصویب شده و جهانشمول است، اصل «پذیرش به اتفاق آرا» قابل اعمال نیست و قاعده دیگری را باید جایگزین آن کرد.^[۲۷]
به موجب قاعده اخیر، دولت شرط کننده میتواند طرف یک معاهده باشد مشروط به اینکه آن حق شرط با موضوع و هدف معاهده مطابقت داشته باشد. البته هر دولتی میتواند با اعتراض به شروط دولت شرط کننده، آن شروط را نپذیرد. این اعتراض مانع ایجاد یک پیوند قراردادی بین کشور شرط کننده و کشور معترض خواهد شد. رأی مذکور هرچند در ابتدا مورد پذیرش برخی دولتها واقع نشد، نقطه عطفی در تحول حق شرط بود که امروزه مقبول عموم کشورها است.
هرچند به کارگیری حق شرط یک عمل و رویه رایج بوده است، عملاً نمیتوان سوابق کافی را در این زمینه یافت. کنوانسیون وین در ارتباط با حق شرط تنها به رویه و عملکرد (Practice) استناد نمیکند زیرا رویه ها در این زمینه عموماً ناقص و گنگاند. لازم به ذکر است که مفاد کنوانسیون وین درخصوص حق شرط (مواد ۱۹ الی ۲۳) به اتفاق آرا تصویب شده است.
با این حال باید خاطرنشان کرد که کنوانسیون وین درنظر داشته تا وجه سازشی بین دیدگاه های مختلف ایجاد کند. از یک سو، برخی کشورها مانند شوروی و کشورهای سوسیالیستی از حق شرط تقریبا نامحدودی دفاع میکردند و این حق را از حقوق ذاتی کشورها و منطبق با حاکمیت دولتها میپنداشتند. از سوی دیگر، گروه دیگری از کشورها، توسل به حق شرط را برای حفظ وحدت نظام قراردادی محدود میداشتند.^[۲۸]
گفتار چهارم: شروط اعتبار حق شرط براساس کنوانسیون وین ۱۹۶۹ حقوق معاهدات
در موارد ۱۹ تا ۲۳ کنوانسیون وین ۱۹۶۹ شروط ماهوی و شکلی «حق شرط» مقرر شده است. به موجب ماده ۱۹، چنانچه معاهدهای در مورد حق شرط مقررات صریحی داشته باشد، دولتها باید در زمان اعلام شرط براساس مقررات مزبور عمل نمایند. بعضی از مقررات که به روش وفاق عام تهیه و تنظیم شدهاند مانند کنوانسیون ۱۹۸۲ حقوق دریاها، و یا ویژگی خاص دارند، مانند اساسنامه دیوان بین المللی کیفری رم، اصولاً اعلام «شرط» را منع کردهاند. بدیهی است دولتها نمیتوانند بر این معاهدات شرط وارد کنند. بعضی از معاهدات، مقررات اساسی خود را استثنا نموده و مواردی را که نسبت به آنها اعلام شرط مجاز است، مشخص میکنند. در این صورت فقط در مورد مقررات خاص و مشخص امکان اعلام شرط از سوی دولتها وجود دارد.^[۲۹]
براساس بند ج ماده ۱۹ چنانچه معاهدهای در مورد شرط سکوت کرده باشد. مشروط اعلامی نباید با «هدف و موضوع معاهده» مغایرت داشته باشد. این شرط معیار اعتبار و قابلیت پذیرش «حق شرط» است که در جریان کنفرانس وین با الهام از رأی مشورتی فوقالذکر دیوان، وارد حقوق موضوعه گردید.
نکته اساسی در مورد شرط اخیر مشخص نبودن مرجع صالح برای تشخیص مطابقت یا مغایرت شرط با هدف و موضوع معاهده است. طبق نظام حقوقی موجود ارزیابی مشروعیت و اعتبار شرط به عهده طرفهای دیگر معاهده است و قاعده مطابقت شرط با هدف و موضوع معاهده معیار ارزیابی و راهنمای آنان است. دولتهایی که به نظر آنها شرط با موضوع و هدف معاهده مغایرت ندارد. آن را میپذیرند. نظام انعطافپذیر کنوانسیون وین که موجب مشارکت گسترده دولتها در معاهده میگردد، نگرانیهایی را در مورد انسجام و تمامیت معاهده به وجود آورده است. با این وجود، برخی از حقوقدانان و نیز کمیته حقوق بشر سازمان ملل معتقدند که مواد ۱۹ و ۲۰ کنوانسیون وین دو مرحله جداگانه در ارزیابی اعتبار بشرط محسوب میشوند.^[۳۰]
بهطور خلاصه ماده ۱۹ بر موارد غیرمجاز بودن اعمال شرط در معاهدات چندجانبه اشارت دارد. در بند ج ماده مزبور ضابطه سازگاری با هدف و موضوع معاهده تصریح گردیده است.
ماده ۲۰ نحوه پذیرش شرط و اعتراضات وارد نسبت به اعمال شرط را بررسی مینماید.
ماده ۲۱ آثار حقوقی مترتب بر پذیرش حق شرط و اعتراضات وارد به آن را بیان میدارد.
ماده ۲۲ بحث پیرامون استرداد «شرط» و انصراف از «اعتراضات» را عنوان نموده است.
و ماده ۲۳ بر آیین و تشریفات مربوط به اعمال شرط یکجانبه، انصراف از آن و یا مخالفت با آن اشارت دارد.
با بررسی و دقت در موارد فوق محور اصلی قواعد مندرج در کنوانسیون حقوق معاهدات در مورد اعمال شرط بهطور خلاصه عبارت است از:
کشورها میتوانند هنگام امضاء، تصویب یا الحاق نسبت به معاهده اعمال شرط نمایند مگر این که معاهده اعمال شرط را ممنوع یا آن را صرفاً در موارد خاص مجاز اعلام نموده باشد که شامل تعهد مورد بحث باشد؛
اعمال شرط در صورتی معتبر است که با هدف و موضوع معاهده مغایرت نداشته باشد؛
شرطی که مصون از اعتراض دولت دیگر عضو قرار گیرد بین دولت شرط گذار و دولت شرطپذیر رابطه معاهداتی ایجاد میکند؛
اعتراض نسبت به شرط از ایجاد رابطه معاهداتی بین دولت شرطگذار و معترض ممانعت نمینماید، مگر آن که دولت اخیر، بهطور صریح وجود یا برقراری رابطه معاهداتی را انکار نماید.
شروط و اعتراضات را میتوان در هر زمان مسترد نمود.^[۳۱]
همانگونه که ملاحظه میگردد مهمترین ضابطه مشروعیت شرط یکجانبه، سازگاری آن با هدف و موضوع معاهده است. شایان ذکر است که هرچند ضابطه مندرج در بند ج ماده ۱۹ فوقالذکر بیان دستاورد رأی مشورتی دیوان بین المللی دادگستری در پرونده ژنو ساید بود، لیکن به دلیل دامنۀ شمول با آن تفاوت داشت. در رأی مشورتی ضابطۀ فوق هم در مورد حق شرط و هم در مورد اعتراضات وارد به آن پیشبینی شده بود، درحالیکه در کنوانسیون وین معیار مزبور صرفاً در زمینه اعمال شرط مقرر گردید.
به رغم اینکه کنوانسیون وین متضمن این معناست که هر کنوانسیونی «هدف و موضوع» خاص خود را دارد، لیکن تعریض از اصطلاح مزبور به دست نمیدهد. این ابهام موجب شده این تصور بدست آید که «هدف و موضوع» که معیار سنجش «سازگاری» شروط و مشروعیت آنها اعلام گردیده، جنبه عینی نداشته و پنداشتی صرفا ذهنی است که با توجه به مقاصد دولتها متفاوت و قابل تفسیر خواهد بود. ابهام دیگر در بیان ضابطه «سازگاری» عبارت از این است که آیا پذیرش شرط توسط یک دولت یا اعتراض به آن از جانب دولتی دیگر حسب مورد دلیل بر مشروعیت یا عدم مشروعیت شرط ابرازی تلقی میگردد؟ به عبارت دیگر آیا «پذیرش» شرط دلیل بر مشروعیت و «اعتراض» حاکی از عدم مشروعیت آن است؟ کنوانسیون حقوق معاهدات در این مورد ساکت است. به نظر میرسد پذیرش مشروطی که مغایر هدف و موضوع معاهده باشند در واقع موجب نقض معاهده خواهد بود و باید کانلمیکن تلقی گردد. چه عموماً پذیرش یا اعتراض دولتها با انگیزههای سیاسی صورت میپذیرد، احترام به قواعد حقوقی. بدین ترتیب اعمال معیار «سازگاری» مشکل مینماید. چون در مواردی که تعریف شخص و دقیقی از هدف و موضوع معاهده مربوطه در دست نباشد و ارزیابی مشروعیت شروط به تشخیص دولتها وانهاده شود عملاً ضابطه موصوف فاقد ضمانت اجرای مناسب خواهد بود.^[۳۲]
با این حال به رغم ابهامات فوق، مادامیکه نظام حقوق بینالملل بر حاکمیت مطلق دولتها استوار است و قواعد رفتاری تابعان حقوق بینالملل در چارچوب معاهدات چندجانبه تنظیم میگردد، غیر از کنوانسیونهایی که در آنها مقرراتی خاص در مورد اعمال حق شرط پیشبینی شده است و ساز و کاری در مورد نظارت بر اجرای کنوانسیون موجود است به نظر میرسد اصولا رژیم حقوقی حاکم بر اعمال حق شرط در معاهدات حقوق بشر نیز همان مقررات و ضوابطی است که در کنوانسیون حقوق معاهدات وین درج گردیده است. به ویژه بند۴ ماده۲۰ و ماده۲۱ که به موجب آن پذیرش شرط مبتنی بر ارزیابی فردی هر یک از دول عضو معاهده میباشد. کمسیون حقوق بینالملل نیز پس از بررسی هر دو گزارش مخبر ویژه کمسیون در مورد اعمال شرط نسبت به معاهدات چندجانبه به این نتیجه رسید که:
«رژیم حقوقی کنوانسیون وین در مورد وارد کردن شرط یکجانبه به علت قابلیت انعطافی که دارد مهمترین ضابطه را جهت تعیین قابلیت پذیرش شروط دولتها به دست میدهد.
و این که «… رژیم حقوقی مزبور درخور ویژگیهای خاص معاهدات هنجارآفرین از جمله اسناد حقوق بشر میباشد»^[۳۳]
وین، چنانچه معاهدهای در مورد آیین پذیرش یا مخالفت با شرط توسط دولتهای دیگر عضو معاهده ترتیبی مقرر کرده باشد، مطابق مقررات مزبور عمل میشود. در مواردی که معاهده در مورد قبول یا مخالفت با شرط سکوت اختیار کرده باشد، پذیرش شرط یک کشور توسط کشور متعاهد دیگر موجب میگردد.
بند الف، ماده ۲۰ کنوانسیون بیان میدارد «آن دو کشور در صورت یا از زمان لازمالاجرا شدن معاهده نسبت به آنها، در مقابل یکدیگر طرف معاهده محسوب شوند». اما کشوری که مخالف شرط است و آن را مغایر با موضوع و هدف معاهده میداند، مخالفت آن با شرط مانع از لازمالاجرا شدن معاهده بین آن کشور و کشور شرطگذار نمیشود. «مگر آنکه کشور مخالفت کننده قطعا منظور مخالف آن را ابراز کرده باشد». (بند ب، قسمت ۴، ماده ۲۰ کنوانسیون وین ۱۹۶۹). بدین ترتیب بهمحض اینکه یک کشور متعاهد، حق شرط دولت شرطگذار را بپذیرد، عضویت این دولت در معاهده اثر قانونی مییابد.
سؤالی که مطرح میشود این است که آیا مواد ۱۹و۲۰ کنوانسیون وین دو مرحله جداگانه در ارزیابی اعتبار شرط محسوب میشوند، یا اینکه مکمل یکدیگرند؟ به عبارت دیگر آیا دولتهای متعاهد تنها میتوانند شرطهای مجاز، یعنی شرطهایی که با هدف و موضوع معاهده مغایرت ندارند، را بپذیرند یا اینکه پذیرش و یا مخالفت دولتها با شرط به معنی مطابقت و یا مغایرت آن با هدف و موضوع معاهده است؟
حقوقدانان در پاسخ به این سؤالات و به ویژه در مورد ارزیابی اعتبار شرط بر معاهدات بین المللی حقوق بشر دیدگاه های مختلفی ابراز نمودهاند. اختلافنظر دولتها نیز در این زمینه به نوعی سردرگمی در رویه و عملکرد آنها منجر شده است.
بدین ترتیب بهنظر میرسد نظام حقوقی کنوانسیون وین ۱۹۶۹ حداقل درخصوص حق شرط بر معاهدات بین المللی حقوق بشر با چالشی جدی روبرو شده است.^[۳۴]
گفتارپنجم: زمان استفاده از حق شرط
حق شرط ممکن است در مراحل گوناگون انعقاد معاهده و یا در زمان صدور اعلامیۀ جانشینی انشا و اعلام گردد. ماده ۱۹ عهدنامههای حقوق معاهدات گویای این نکته است که اصولاً هر کشور یا سازمان بین المللی میتواند به هنگام امضاء، تصویب، پذیرش، تصدیق یا الحاق به یک معاهده بر آن حق شرط وارد کند.
۱-۴: حق شرط در زمان امضاء عهدنامه
استفاده از حق شرط در زمان امضای عهدنامه بهترین موقع آن است و مشکلات ناشی از آن بسیار کم خواهد بود. زیرا اعلام شرط در چنین موقعی موجب میشود تا کشورهای متعاقد درخصوص مقررات مورد سلیقه خود حق انتخاب داشته باشند. آنها میتوانند درباره شروط اعلام شده تعمق کنند و محدودیتی را که به عهدنامه وارد میشود مدنظر قرار دهند و آن شروط را پذیرفته و یا رد نمایند. بعلاوه کشورهای شرکت کننده در عهدنامه از اختلاف یا تباین افکار و نظرات خود در مورد بعضی از مقررات عهدنامه که مورد قبول کشور اقامه کنند شرط قرار نگرفته فوراً آگاه شده و بعداً به فریب و اشتباه دچار نمیشوند. همچنین اگر آنان تشخیص دهند که اقامۀ شرط موجب خدشهدار شدن عهدنامه گردیده و دیگر متضمن نفعی برای ایشان نیست و یا شرط مذکور باعث تحریف هدف اولیه از انعقاد معاهده گشته و آن را از مسیر اصلی خود دور میسازد، میتوانند از امضای آن خودداری کرده و یا به نوبۀ خود شرطی را اعلام دارند.^[۳۵]
۲-۴: حق شرط در زمان تصویب، تصدیق یا الحاق به معاهده
حق شرط به هنگام تصویب یا تصدیق معاهده یا الحاق به آن، مشکلات بیشماری را به دنبال دارد، زیرا آیین تصویب یا تصدیق و یا الحاق، مرحلۀ التزام قطعی و نهایی به معاهده است و هر طرف معاهده، آن را مستقلاً و جداگانه انجام میدهد.
درنتیجه اگر حق شرط در این مرحله انشا و اعلام گردد، سایر طرفها در جریان آن نبوده و از آن آگاهی ندارند تا بتوانند در مقابل آن موضعگیری نمایند. به بیان دیگر، چنین حق شرطی موجب میگردد تا عضو جدیدی در معاهده وارد شود و سایر طرفها در برابر یک تصمیم قطعی قرار گیرند. در واقع هر معاهدهای در مرحلۀ تصویب یا تصدیق و یا الحاق میتواند توسط هر طرف مورد پذیرش قرار گیرد و یا رد شود و درنتیجه راه حل سومی که همان تحدید یا تعیین تعهدات باشد، وجود ندارند و این برای سایر طرفهای معاهده مشکلات بسیاری ایجاد میکند. با وجود این همانطور که گفته شد عهدنامههای حقوق معاهدات، انشاء و اعمال حق شرط را به هنگام التزام قطعی نسبت به معاهده به رسمیت شناخته است.^[۳۶]
۳-۴: حق شرط در مرحلۀ صدور اعلامیۀ جانشینی کشورها
به موجب ماده ۲۰ عهدنامۀ وین در زمینه جانشینی کشورها بر معاهدات، هر کشور تازه استقلال یافته میتواند در زمان صدور اعلامیۀ جانشینی، حق شرطهای کشور پیشین را بر معاهدات چندجانبه نپذیرد یا حق شرط دیگری در همان موضوع به عنوان حق شرط اعمال کند و یا چنانچه کشور پیشین بر معاهدات چندجانبه حق شرطی اعمال نکرده باشد، با رعایت نظام حق شرط بر معاهدات (مقرر در عهدنامۀ وین) حق شرط جدیدی اعمال کند.^[۳۷]
گفتار ششم: حق شرط بر انواع معاهدات
۱-۵: حق شرط بر معاهدات دوجانبه
معاهده دوجانبه چون ماهیت طرفینی دارد و قاعدتاً بین حقوق و تکالیف متعاهدین نوعی تعادل و هماهنگی موجود است، ظاهراً قید و شرط، خلاف طبیعت این نوع معاهدات است. به عبارت دیگر چون مزایا و منافعی که هر یک از متعاهدین از معاهده بهرهمند میشوند با تکالیفی که به موجب آن بر عهدۀ آنها تحمیل میشود، به طرفینی معاهده تلقی میشود. حتی برخی از حقوقدانان تصویب مشروط اینگونه معاهدات را به معنی امتناع از تایید متن فعلی و پیشنهاد برای انجام مذاکرات جدید بین دو دولت تلقی میکنند. بنابراین هیچ قید و شرطی در معاهدات دوجانبه که از طرف یکی از دولتهای متعاهد افزوده شود، معتبر نخواهد بود، مگر آنکه دولت دیگر بهطور صریح آن را بپذیرد.^[۳۸]
از طرفی اگر یک طرف معاهده دوجانبه به هنگام امضا یا تصویب معاهده حق شرط قائل شود دو طرف مقابل سکوت کند، حق شرط فاقد اثر حقوقی است. نمونه آن، معاهده منعقده میان ایالات متحدۀ آمریکا و کانادا در مورد بهرهبرداری از رودخانه نیاگارا(تولید برق) است که سنای آمریکا به هنگام تصویب معاهده، در آن قائل به حق شرط شد و کانادا اعتراض ننمود. دیوان عالی فدرال آمریکا در این قضیه (دعوی ادارۀ برق نیویورک علیه کمسیون انرژی فدرال آمریکا) در رابطه با حق شرط اعمال شده در معاهده توسط آمریکا اعلام نمود که حق شرط فاقد اثر حقوقی است. عهدنامههای حقوق معاهدات در اینباره سکوت کردهاند.^[۳۹]