جذب سرمایه‌های خارجی و تجهیز سرمایه‌های داخلی به منظور جذب و تولید دانش و فناوریهای نوین
۲-۳-۴- مدل “شه”^[۸]:
توجهات اخیر به اجرای بودجه‌ریزی عملیاتی،‌ عقایدی را در مورد عوامل تأثیرگذار بر اجرای موفق این نظام ایجاد کرده است. یک چنین مجموعه‌ای از عقاید در مدل نهادی بخش دولتی “شه” ارائه گردیده است. این مدل بر سه عامل اثرگذار بر اتخاذ اصلاحات تأکید می‌کند: اختیار، پذیریش و توانایی.
مطالعات نشان می‌دهد که تعامل این سه عامل، فضای اصلاحات که در آن بودجه‌ریزی عملیاتی اجرا می‌شود را تعیین می‌کند. (Andrews. 2004, 334)
الف) توانایی برای اجرای بودجه‌ریزی عملیاتی:

یکی از حدسیات رایج در مورد اجرای ناموفق بودجه‌ریزی عملیاتی، ظرفیت پایین یا عدم توانایی سازمانی است. مورد کاویها و گزارشات در مورد اتخاذ بودجه‌ریزی عملیاتی نشان می‌دهد که سه بعد از توانایی سازمانی برای اتخاذ کامل بودجه‌ریزی عملیاتی،‌کلیدی می‌باشند:
توانایی ارزیابی عملکرد، توانایی نیروی انسانی و توانایی فنی.
توانایی ارزیابی عملکرد: توانایی سنجش عملکرد بر همه مراحل اجرای بودجه‌ریزی عملیاتی تأثیر می‌گذارد. (Foltin, 1999, 40) اگر دولتها توانایی سنجش عملکرد به‌طور مفید را نداشته باشند، بودجه‌ریزی عملیاتی شکست خواهد خورد. از طرفی بسیاری از دولتها متوجه شده‌اند که سنجش نتیجه و خروجی، مشکل و بسیار وقت‌گیر می‌باشد و هنوز بسیاری از دولتها مشغول تعریف نتایج و خروجی می‌باشند. در برخی موارد این احتمال وجود دارد که مشکلات موجود در ارزیابی عملکرد و شکل‌گیری توانایی های لازم در دولتها، این مشکلات کمتر خواهد بود. برای اجرای معنی‌دار بودجه عملیاتی، اطلاعات حاصل از ارزیابی عملکرد باید در مدیریت و تصمیم‌گیری، تخصیص منابع و طرحهای طراحی تشویقی مورد استفاده قرار گیرد. نکته مهم دیگر این است که اطلاعات حاصل از ارزیابی عملکرد باید صحیح و قابل اطمینان باشد.
پاسخگویی نیازمند سه عامل می‌باشد:
استاندارد عملکرد برای هر برنامه تدوین گردد.
عملکرد برنامه براساس استاندارد مورد بررسی قرار گیرد.
با انجام مقایسه بین عملکرد و استاندارد، تشویق و تنبیهاتی در نظر گرفته شود.
چنانچه قانون پاسخگویی و عملکرد دولت ایالات متحده در سال ۱۹۹۸ اصلاح گردید و مقرر داشت:
هر سازمان دولتی باید استانداردهای عملکرد هر برنامه را به‌عنوان بخشی از درخواست بودجه قانونی بپذیرد.
اداره سیاست‌گذار و نظارت کننده باید میزان پیشرفت در نیل به استانداردهای عملکرد در هر برنامه را بررسی کند.
ممکن است مشوق‌هایی (بودجه اضافه، انعطاف مدیریت و انعطاف کارکنان، ابقاء بالای ۵۰ درصد از بودجه‌های تخصیص نیافته،‌ بودجه اضافی به اقتضاء نیل به نتایج خاص) در هنگام برآورده ساختن استانداردهای عملکرد در نظر گرفته شود و یا تنبیهاتی (الزام به گزارشات اضافی قبل از اینکه دولت یا قانون‌گذار برنامه را حذف یا اصلاح کند، تنزل درجه، کاهش حقوق‌های مدیریتی و محدود کردن اختیار خرج) عدم نیل به استانداردهای عملکرد در نظر گرفته شود. (Gloria and Carole, 2002, 54)
توانایی نیروی انسانی : مطالعات همچنین براهمیت اطمینان از وجود توانمندیهای نیروی انسانی برای اجرای بودجه‌ریزی عملیاتی، تأکید می‌کند. توانمندیهای مورد نیاز متفاوت می‌باشد و به تمام مراحل اجرای بودجه‌ریزی مرتبط می‌باشد.
نیروی انسانی مورد نیاز باید دارای مهارتهای خاص در سنجش عملکرد، حفظ و مدیریت بانکهای اطلاعاتی باشند در واحدهای سازمانی اجرایی و تقنینی باید کارشناسی در زمینه تدوین اهداف و عملکرد و برقراری ارتباط بین استفاده‌ کنندگان از اطلاعات عملکرد وجود داشته باشند. سازمان‌ها در راستای اجرای بودجه عملیاتی نیازمند توسعه توانمندیهایی در رابطه با شناسایی و سنجش عملکرد و استفاده از اطلاعات عملکرد در یک مسیر سازنده می‌باشند.
توانایی فنی : تجربه دولت‌ها در رابطه با بودجه‌ریزی عملیاتی همچنین اهمیت، توانایی های فنی را نشان می‌دهد. ملزومات فنی خاصی باید در راستای جمع‌ آوری اطلاعات عملکرد و ایجاد بانک اطلاعاتی تدارک گردد که به‌وسیله آن اطلاعات عملکردی فوری، به شکلهای مناسب و برای طیف متنوعی از کاربران تهیه گردد. بانک اطلاعاتی باید با طیف وسیعی از سایر سیستم‌ها هماهنگ باشد که تأمین کننده مبنایی برای حسابداری، نظارت و گزارش‌دهی در دولت باشند.
اگر اطلاعات عملکرد به‌طور فنی از سایر عملیات حسابداری و بودجه‌‌ریزی جدا باشند، به احتمال فراوان بودجه‌ریزی عملیاتی،‌ فرآیندهای تصمیم‌گیری مرتبط با سایر عملیات را درک نخواهد کرد و اگر نظام حسابداری مبتنی بر داده‌های ورودی باشد به راحتی اصلاحات مبتنی بر عملکرد را تسهیل نخواهد کرد. (Willoughby and Melkers, 2000, 108)
در راستای اجرای بودجه عملیاتی، سیستم حسابداری صحیح و قابل اطمینان برای تولید صورتهای مالی قابل حسابرسی و استفاده حیاتی است. برخی منتقدین اعتقاد دارند که سازمان‌ها و واحدها ممکن است تلاش کافی برای بهبود سیستم حسابداری به منظور تولید اطلاعات صحیح و قابل استفاده را انجام ندهند. برای بهبود سیستم حسابداری تأمین بودجه، پرسنل و تکنولوژی مورد نیاز مؤثر می‌باشد.
به نظر می‌رسد که بسیاری از دولت‌ها در مرحله ارزیابی فناوری‌های مورد نیاز برای اجرای بودجه عملیاتی می‌باشند و بسیاری در نظام‌های مدیریت مالی با مشکل مواجه می‌باشند که در تصمیم‌گیری‌ بسیار مهم می‌باشد. برخی نیز معتقدند که کمبود منابع مالی مورد نیاز برای توسعه نظام‌هی جدید مالی و اطلاعاتی یکی از مهمترین مشکلات در راستای اجرای بودجه عملیاتی می‌باشد.
ب) اختیار برای اجرای بودجه‌ریزی عملیاتی:
عامل دوم که برای اجرای بودجه‌ریزی عملیاتی تأثیر می‌گذارد به مکانیزمهای اختیار در دولت‌ها ارتباط دارد. اگر بودجه‌ریزان در اجرای بودجه‌ریزی عملیاتی و یا در مراحل بودجه‌ریزی عملیاتی و یا در مراحل آن اختیار لازم را نداشته باشند اجرا با مشکل روبرو خواهد شد. سه بعد مهم از اختیار وجود دارد: اختیار قانونی، اختیار رویه‌ای و اختیار سازمانی
اختیار قانونی : فرآیندهای رسمی بودجه‌ریزی اغلب به صورت فشرده‌ای قانونمند می‌شود،‌ اصلاحات جدید در صورت تعارض با این قوانین،‌ نمی‌تواند اجرا شود. در برخی دولت‌ها استفاده بالقوه از ارزیابی عملکرد در بودجه توسط قوانین و مقررات منابع انسانی محدود می‌شود. در برخی کشورها قوانینی در رابطه با تشویق و تنبیه مالی سازمان ها واحدها و اشخاص تدوین شده است که اغلب این قوانین با تسهیم سود و پرداختهای تشویقی، در رابطه با عملکرد به سازمان ها و کارکنان در تعارض می‌باشد.
در برخی دولت‌ها به دلیل اینکه بودجه برمبنای ورودی‌ها تنظیم و سازماندهی‌ می‌شود در مورد قوانین استفاده از اطلاعات عملکرد در بودجه دارای مشکل می‌باشند به‌طوری که استفاده حداقل از اطلاعات عملکرد در بودجه برمبنای این واقعیت توجیه می‌شود که بودجه بدون اطلاعات عملکرد تصویب می‌شود (Andrews, 2004, 336)
اختیار رویه ای: سنجش عملکرد و استفاده بالقوه از اطلاعات عملکرد اغلب در فرآیندهای بودجه موجود، مورد غفلت واقع می‌شود. مشخصه فرآیندهای موجود،‌ رویه‌های رسمی است که به‌عنوان یک قاعده، رفتار بودجه‌ریزی را ملزم می‌کند. اجرای موفقیت‌آمیز اصلاحات نیازمند سازگاری مدل اصلاحات با این قوانین و رویه می‌باشد.
در برخی دولت‌ها، قوانین و رویه‌های بودجه بر ورودی‌ها و تشریح دقیق فصول و مواد هزینه تأکید می‌کند که این موضوع نقش بالقوه اطلاعات حاصل از ارزیابی عملکرد را تضعیف می‌کند. مدیران و قانون‌گذاران ملزم هستند بر ورودیها تأکید کنند و اختیار رویه‌ای لازم برای اقدام به‌صورت دیگری را ندارند. به‌طور مثال در کالیفرنیا، استفاده محدود از اطلاعات عملکرد توسط قانون‌گذاران،‌ ناشی از رویه‌های موجود نظام بودجه‌ریزی سابق می‌باشند.
بسیاری از بقایان و رویه‌های بودجه‌ریزی سنتی علی‌رغم تلاش‌هایی برای الزام تصمیم‌گیرندگان برای استفاده از اطلاعات حاصله از بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد،‌ هنوز وجود دارند. وقتی که رویه‌ها و فرآیندهای بودجه نقش اطلاعات حاصل از ارزیابی عملکرد را در تصمیم‌گیری تضعیف و محدود می‌کند، ایجاد یک نظام بودجه عملیاتی به‌شدت مشکل می‌شود.
انعطاف در جابه‌جایی بودجه‌ها یکی از رویه‌هایی است که می‌تواند بر اجرای بودجه‌ریزی عملیاتی تأثیرگذار باشد. یکی از ابعاد مهم بودجه‌ریزی عملیاتی،‌ فراهم ساختن شرایطی برای سازمان‌ها برای تخصیص بودجه براساس صلاحدید خود می‌باشد. (Young, 2003, 20)
اختیار سازمانی : خطوط اختیار سازمانی، بر اجرای بودجه‌ریزی عملیاتی اثرگذار می‌باشد، مخصوصاً هنگامی که قصد استفاده از اطلاعات عملکرد وجود دارد. بودجه‌ریزی عملیاتی به‌صورت اثربخش‌تر اجرا خواهد شد اگر اختیار لازم واگذار شود و به مدیران اجازه داده شود تصمیمات راجع کارمندیابی، بودجه‌ریزی،‌ گزارش دهی و غیره داشته باشند، اختیارات موجود باید چنین قدرت تصمیم‌گیری را فراهم کند.
اختیارات سازمانی در رابطه با بهره گرفتن از اطلاعات عملکرد متأثر از مقامات سیاسی می‌باشد و تصمیمات در رابطه با تخصیص منابع اغلب در چارچوب اختیارات سیاسی اخذ می‌شود که علاقه چندانی به استفاده از اطلاعات حاصل از ارزیابی عملکرد ندارند که این امر منجر به شکست اصلاحات خواهد شد. در ایالات متحده بسیاری از مقامات دولتی به این فکر می‌کنند که چگونه می‌توانند اختیارات لازم را به مدیران واگذار کنند تا بتوانند از اطلاعات عملکرد در تصمیم‌گیری‌های خود به‌نحو مؤثر استفاده کنندف در حالی که محدودیت‌های سیاسی همچنان باقی می‌باشد و گاهی اوقات به آن توجه نمی‌شود. واقعیت آن است که مقامات سیاسی و مدیران در رابطه با بهره گرفتن از اطلاعات مبتنی بر نتایج همواره آزاد نمی‌باشند که این امر استفاده از این اطلاعات را محدود می‌کند.
ج) پذیریش برای اجرای بودجه‌ریزی عملیاتی :
مقاومت در برابر اصلاحات از جانب برخی مقامات دولتی، رؤسای بخش‌ها و کارکنان مممکن است بزرگ‌ترین مانع برای اجرا و استفاده از سنجش عملکرد باشد. (Kline, 1997, 47) اگر بودجه‌ریزی عملیاتی توسط این گروه ها پذیرفته شود به احتمال فراوان اجرا خواهد شد. چنانچه بیان می‌شود برای اجرای موفق بودجه‌ریزی عملیاتی، مقامات دولتی، مدیران اداری و کارکنان باید متقاعد گردند که بودجه‌ریزی عملیاتی درخور تلاش به‌منظور کاهش هزینه‌ها و نیل به منافع کوتاه مدت و بلند مدت و اجتماع می‌باشد. سه جنبه از پذیرش مورد نیاز می‌باشد:
پذیریش سیاسی، پذیرش مدیریتی و پذیریش انگیزشی
پذیرش سیاسی : پذیرش مقامات سیاسی در حمایت و تأمین منابع مالی برای اجرای بودجه عملیاتی بسیار حیاتی می‌باشد در حالیکه سنجش و استفاده از اطلاعات عملکرد پیامدهایی برای مقامات انتخابی و انتصابی دارد. تعدادی از صاحبنظران تأکید می‌کنند که سیاست‌مداران اغلب در مقابل استفاده از اطلاعات عملکرد در تصمیمات تخصیصی مقاومت می‌کنند چون یک چنین اطلاعاتی، آسیب‌پذیری آنها در برابر مردم را افزایش می‌دهد به خصوص در رابطه با برنامه‌های بلند مدت که ممکن است در کوتاه مدت به خوبی اجرا نشود. اطلاعات عملکرد برای مقامات سیاسی در تصمیم‌گیری‌های بودجه‌ای به‌عنوان یک تهدید مطرح می‌باشد زیرا این سؤال مطرح می‌شود که مقامات سیاسی در استفاده از اطلاعات حاصل از ارزیابی عملکرد چه اختیاری دارند؟ از طرفی در تصمیم‌گیر‌ی‌های سیاسی اغلب اهداف کوتاه‌مدت به جای اهداف بلند مدت مورد توجه قرار می‌گیرد.
پذیرش مدیریتی: بررسی‌ها نشان می‌دهد که پذیریش بودجه‌ریزی عملیاتی از جانب مدیران به خصوص در ارتباط با بهره گرفتن از عملکرد در تصمیم‌گیری مدیریتی و ایجاد طرحهای انگیزشی،‌ اساسی است. یک چالش اساسی در بودجه‌ریزی عملیاتی متقاعد کردن مدیران برنامه در مورد ارزش طرحهای استراتژیک و سنجش عملکرد می‌باشد (Carter,1999, 23)
مسئله پذیریش مدیریتی شامل دو موضوع است:
اگر سازمان‌ها احساس می‌کنند که قانون‌گذاران از اطلاعات عملکرد بیشتر برای مواخذه آنها استفاده خواهند کرد،‌‌ آنها به احتمال فراوان از طرح حمایت نخواهند کرد.
اگر سازمان‌ها اطلاعات عملکرد را در تصمیمات مؤثر مفید ندانند،‌ آنها از بودجه‌‌ریزی حمایت نخواهند کرد.
به‌طور کلی استفاده کم از اطلاعات عملکرد تا اندازه‌ای توجیه کننده این حقیقت است که برخی سازمان‌ها فکر می‌کنند که این طرح،‌ اجرایی نخواهد شد (Harris, 2001)
پذیریش انگیزشی : فرایند بودجه‌ریزی سرشار از مشوق‌ها می‌باشد، سیاست‌مداران و مدیران مشابه یکدیگر، انگیزه‌هایی برای استفاده از انواع خاصی از اطلاعات و رفتارهای معین دارند اگر این انگیزه‌ها ناسازگار با بودجه‌ریزی عملیاتی باشند اجرای آن با مشکل مواجه خواهد شد. صاحبنظران در زمینه بودجه‌ریزی عملیاتی اغلب معتقد به خواهان استراتژی انگیزشی برای استفاده از اطلاعات مبتنی بر عملکرد می‌باشند و معتقدند انگیزه‌ها و مشوق‌ها باید جزئی از بودجه‌ریزی عملیاتی باشد،‌ به نحوی که پاداش‌ها و تنبیهاتی برای عملکرد مناسب و نامناسب در اجرای برنامه‌های مصوب و برای موفقیت یا عدم موفقیت در اجرای بودجه عملیاتی درنظر گرفته شود. همچنین این اعتقاد وجود دارد که نظام‌های بودجه‌ریزی ورودی فرایند محور مشوق‌هایی ایجاد می‌کند که اغلب در مقابل رویکرد نتیجه محور قرار دارد.
به اعقتاد “بروم” کسب اطمینان از اینکه کارکنان و مجریان این طرح درک صحیحی از نیاز به اصلاحات دارند برای اجرای موفق بودجه عملیاتی حیاتی است. این امر در برگیرنده تعیین تولید کننده‌ها و مصرف ‌کننده‌های اطلاعات و تدارک یک استراتژی مناسب برای استفاده از اطلاعات عملکرد می‌باشد. وی همچنین پیشنهاد می‌کند که تصمیم‌گیران باید درک کنند که اطلاعات حاصل از ارزیابی عملکرد بیشتر برای بهبود مدیریت مفید است تا بهبود فرایند بودجه‌ریزی (Broom and Lyne, 1995, 5)
در برخی دولت‌ها،‌ جزئیات مربوط به اجرای بودجه عملیاتی برای عموم مردم به خصوص از طریق اینترنت قابل دسترسی می‌باشد که شهروندان این امکان را پیدا می‌کنند نسبت به تعهدات و عملکرد دولت به صورت روز آمد آگاهی پیدا کنند و به‌طور همزمان میزان اعتبارات سازمان‌ها با توجه به عملکرد آنها ارائه می‌شود که هدف از این طرح ایجاد پاسخ‌گویی بیشتر بودجه‌ریزان در مقابل شهروندان می‌باشد که آن‌ها به ‌طور معمول علاقه بیشتری به کنترل نتیجه محور دارند.
فضای اصلاح
ظرفیت بیشتر
اختیارات مناسب بیشتر
پذیرش بهتر
استفاده از اطلاعات عملکرد ایجاد اطلاعات عملکرد
۲-۵) پیشینه ی تحقیق: